耕地草原河湖休养生息规划(2016-2030 年)
引 言
耕地草原河湖作为至关重要的农业资源和不可或缺的生态资源，是人类赖以生存的基本条件和经济社会发展的物质基础，为保障经济社会的可持续发展，必须坚持用养结合，保护耕地草原河湖资源。我国的基本国情是人多地少水缺，保护耕地草原河湖资源的任务比其他任何时候都更加紧迫。党中央、国务院历来高度重视资源保护和生态建设。多年来，通过制定完善法律法规、实施相应政策措施、加大资金投入、加强管控维护，我国耕地草原河湖资源的保护和生态修复取得积极进展。但随着我国经济社会的不断发展，对耕地草原河湖资源的开发与索取超出了承载能力，迫切需要合理降低开发强度，恢复生态功能，促进农业可持续发展。党的十八大报告明确提出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。党的十八届三中全会要求“调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息”。2015 年 9 月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》(中发〔2015〕25 号)，提出建立耕地草原河湖休养生息制度，编制耕地草原河湖休养生息规划。党的十八届五中全会要求“坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程”。2016 年中央一号文件进一步要求编制实施耕地、草原、河湖休养生息规划，探索实行耕地轮作休耕制度试点。
为加快构建农业生态资源保护与修复治理制度体系，增强资源集约节约利用和生态环境保护工作的系统性、整体性、协调性，有序实现耕地草原河湖休养生息，根据党中央、国务院的部署和要求，国家发展改革委会同财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局、国家粮食局编制了本规划，重点是从顶层设计上，明确耕地草原河湖休养生息的指导思想、基本原则，提出阶段性的目标、任务和政策措施，以指导各地开展相关工作，推动实现农业资源永续利用，维护国家资源和生态安全。本规划期限为 2016-2030 年。
一、现状与形势
耕地草原河湖资源是经济社会发展的重要物质基础，也是中华民族文化传承的重要载体。我国的耕地草原河湖资源相对较为丰富，但人均占有量远低于世界平均水平，且区域分布不均、资源匹配度差，长期的高强度开发、超负荷利用导致农业生态系统结构和功能受到不同程度损害，已经危及资源永续利用和生态安全。虽然针对上述问题做了大量的工作，但仍未从根本上解决。逐步建立耕地草原河湖休养生息制度，改善农业生态环境，提高资源保障能力，实现可持续发展，已提上重要议事日程。
(一)耕地草原河湖资源现状
根据 2014 年度土地变更调查数据和国土资源公报，我国实有耕地面积 20.26 亿亩，其中含有难以稳定利用的耕地和根据国家政策需要逐步调整退耕的耕地，适宜稳定利用的耕地保有量 18.65 亿亩，基本农田保护面积在 15.6 亿亩以上，守住了 18 亿亩耕地红线。人均耕地 1.48 亩，不到世界人均耕地面积的一半。其中，东部地区耕地占全国耕地总面积的 19.4%、中部占 22.7%、西部占 37.3%、东北占 20.6%。全国耕地质量总体偏低，中低产田占三分之二以上。2015 年底，全国耕地有效灌溉面积 9.68 亿亩，已建成的高标准农田 4 亿亩。
我国天然草原面积近 60 亿亩，人均占有草原资源 4.3 亩，为世界人均水平的一半。其中，西部 12 省(区、市)的草原面积占全国草原面积的 84.2%，内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃和四川六大牧区省份的草原面积约占全国草原面积的 3/4。 4 2015 年，全国天然草原鲜草产量 10.3 亿吨、干草产量 3.2 亿吨、理论载畜量 2.5 亿羊单位。
全国流域面积 50 平方公里及以上的河流 45203 条，常年水面面积 1 平方公里及以上的湖泊 2865 个，全国多年平均水资源总量 28412 亿立方米，其中地表水资源量 27388 亿立方米、地下水资源量 8218 亿立方米(地表水资源量和地下水资源量重复计算量 7194 亿立方米)，人均水资源量约 2100 立方米，仅为世界人均水平的 28%，耕地亩均占有水资源量约为 1400 立方米，约为世界平均水平的 1/2。水资源时空分布不均衡，与经济社会发展布局不相匹配，降水 60~80%主要集中在汛期，南方地区水资源量占全国的 81%，北方地区仅占 19%。2014 年，全国水资源一级区河流水质达到Ⅲ类以上的河段长度占总评价河长的比重为 72.8%，部分河湖存在富营养化状况。
(二)耕地草原河湖资源利用与保护情况
当前，我国农作物播种面积稳定在 24.5 亿亩左右，单产水平不断提高，国内粮食产量超过 6 亿吨，棉花、油料、糖料有效供给基本保障;肉类总产量超过 8500 万吨，其中牛羊肉产量达到 1100 多万吨;水产品产量接近 7000 万吨;全国年用水总量 6000 多亿立方米，其中农业用水 3800 多亿立方米，在人均耕地草原较少、水资源短缺的情况下，实现了主要农产品的供求平衡，满足了生存和发展的需要。同时，耕地草原河湖作为重要的生态系统，在水土保持、防风固沙、洪水调蓄、水源涵养与固碳等方面发挥了重要的生态功能，保证了生物多样性，维护了国家生态安全。
党中央、国务院历来高度重视耕地草原河湖资源保护与生态建设。改革开放以来，各级政府不断完善法律法规、加强监管防控、取得了一定的成效。在严守耕地红线的基础上，不断改善耕地质量，农业综合生产能力稳步提高，2004 年以来，粮食产量实现“十二连增”;划定基本草原 34.1 亿亩，累计治理“三化”(沙化、退化、盐渍化)草原 16.5 亿亩，禁牧休牧面积 15.3 亿亩，落实草畜平衡面积 25.6 亿亩，草原生态系统加速退化趋势有所抑制;实行最严格水资源管理制度，全面推进节水型社会建设，强化河湖管理，在生态脆弱流域实施水资源合理调配、水土保持、生态修复、人工增雨等综合治理措施，部分河湖和湿地生态系统得到保护和恢复。新世纪以来，我国耕地质量稳步提升，草原、河湖生态功能有所改善。
(三)耕地草原河湖资源利用与保护中存在的主要问题
尽管我国在耕地草原河湖资源保护方面取得了一定的成效，但也应清醒地看到，由于生产者资源保育意识不强、片面追求产量产值、重利用轻养护，相关法律法规缺乏配套的实施细则、执行不严，对资源过度开发利用的有效管理和约束不够、重生产轻生态，再加上全社会的生态保护观念偏弱、资源休养生息的客观条件还不充分、保护与修复治理的制度体系尚未系统建立等原因，长期累积性的过度开发与利用，导致资源承载力降低、可持续发展能力减弱，在经济快速增长、农业连续增产的同时，也付出了巨大的环境代价。
我国部分地区耕地基础地力下降明显，质量状况堪忧。城市建设与工业生产大量占用优质耕地，由于耕地后备资源不足， “占优补优”难度大。东北地区农业生产强度大，黑土层厚度已由开垦初期的 80-100 厘米下降到 20-30 厘米，部分地区耕地土壤有机质平均含量由原来的 3-6%减少到现在的 2-3%;华北平原耕层厚度低于适宜耕种厚度 3-7 厘米;西北 5 省区盐碱耕地面积超过 4000 万亩，一半以上属中重度。部分地区土壤污染问题严重，耕地土壤点位超标率 19.4%，耕地重金属污染问题加剧。部分生态脆弱区过度开垦，水土流失较为严重，农业生产不可持续。草原生态环境依然脆弱，草畜平衡状况欠佳。北方干旱半干旱草原区气候干旱少雨，且降水分布不均，冷季寒冷漫长、暖季干燥炎热，蒸发量大;青藏高寒草原区海拔高，气候寒冷，无霜期短，土层薄，一旦破坏，恢复十分困难。上世纪 50 年代以来累计违法开垦草原 3 亿亩，近一半撂荒后成为裸地、沙地;草原植被盖度、产草量与改革开放初期相比仍有很大差距;2015 年全国重点天然草原平均牲畜超载率为 13.5%，局部地区“人、草、畜”矛盾突出，超载率超过 50%。部分流域水资源开发利用过度，河湖萎缩，湿地面积减少，水体污染加剧，水生生物生存环境恶化;北方一些地区水资源开发利用程度接近或超出资源承载能力，平原地区年均地下水超采 170 亿立方米，部分区域生物多样性保护功能下降。
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