实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手。目前，贫困地区在推进乡村振兴的过程中，还存在许多政策瓶颈急需突破。为此，笔者与湖北恩施州农业农村局有关同志对恩施州开展了专题调研。
贫困山区乡村振兴政策瓶颈
关于基层农技队伍的政策瓶颈。一是进人难。全州91个乡（镇、办）现有基层农业中心101个，在岗农技人员1351人，平均每个村从事农业技术推广的不足0.5人。自2006年实行改革后，各县市农业服务中心均没有招录新人，减少了近400人（主要是退休人员），且呈现逐年递减的趋势。全州基层农技队伍在岗人员中35岁以下仅有2人，占0.15%；36岁至50岁869人，占64.32%；50岁以上480人，占35.53%，存在青黄不接、进人难的现象。二是晋升难。全州基层农技队伍在岗人员中，获得副高职称仅9人，占0.67%；获得中级职称648人，占47.96%；获得初级职称681人，占50.41%；13人无技术职称，占0.96%。按照省有关文件规定，农业行业的专业技术人员中高级职数只有35%，比其他行业低10%，部分年富力强的技术骨干面临职级晋升的天花板，这严重影响了基层农技服务人员的工作积极性。三是知识更新难。全州基层农技队伍在岗人员中，本科及以上学历123人，占9.1%；大专学历624人，占46.19%；中专学历604人，占44.71%。本身学历层次就不高，加上受制于单位性质、身份编制等原因，这批人员很难得到系统性的知识更新培训，满足不了贫困地区产业发展对复合型人才的需要，存在科技服务能力不足的现象。
关于山区农业机械化运用方面的政策瓶颈。由于劳动力大量外出务工导致恩施州人口老龄化、能力弱化等问题突出，大部分村庄呈现空心化，“谁来种地”问题日趋严重，产业发展劳动力短缺，农业机械化运用缺乏生产主体。由于适宜山区的不少机械没有进入国家农机购置补贴目录，特别是近年来随着农机购置补贴政策的调整变化，适宜山区作业的小型机具、特色产业机具、设施农业、冷藏设备等补贴品目减少，部分山区作业机具补贴取消，单机补贴额度下调，政策优惠激励作用弱化。同时，政策对企业、大专院校、科研院校对山区农机研发创新激励指向有限，山区本地农机生产企业极少，大专院校机械设计专业缺失，地市州级农机科研站所缺人缺钱，不具备研发生产适宜本地农业机具的能力，山区农业生产发展与农机具紧缺的矛盾在短期内很难得到根本改观。
关于市场主体融资方面的政策瓶颈。在金融政策上，支持农业发展的金融政策落地难，金融产品单一，贷款门槛高。恩施州农业企业大都属于小微企业，还处于发展与扩张阶段，融资需求大，但由于农业企业可作为银行贷款的担保抵押物需求市场狭窄，难以处置变现，金融机构出于降低信贷风险的考虑，规模小、风险大的农业小微企业难以获得银行青睐。近年来，虽然通过农村集体产权制度改革、农村集体林权制度改革等方式，部分银行出台了土地经营权、林地经营权抵押贷款办法，但评估标准较低。同时，由于金融机构对于基层信贷员实行贷款责任终身追究制度，对不良贷款处理得重，对正常收回的贷款又奖励低，加上小微企业征信系统不健全，信贷员在认定企业信贷资质和贷款金额时，会设立更严苛的标准，甚至会形成宁可无功、不可有过的“避错”心理，基层银行“恐贷”“慎贷”情况普遍，加剧了融资难贷款低问题。
关于农业企业用地审批方面的政策瓶颈。农业企业由于经营需求，不具备进驻工业园区的条件，多数企业在选址过程中选择靠近原材料产地，基本上都位于农村。由于恩施州特殊的地形地貌，农村可利用土地除了耕地、农民宅基地外，大部分土地属林业和生态用地，而全州有40%属于生态功能区，且是国家规定的限制开发区，国家宏观政策对于生态保护有硬性要求，相关市场主体要进一步扩大经营规模，需要一定的土地资源用于生产基地、加工厂房、配套设施的建设，企业用地申报面临基本农田、生态林保护等多重生态红线的制约。
关于基层村干部待遇保障方面的政策瓶颈。2015年湖北省出台文件规定，村主职干部工作报酬的底线标准按照当地副乡镇长工资水平确定。在实际执行中，各县市在核算工资标准时，仅核算了当地副乡镇长的工资待遇，未核算年终绩效奖励、相关补贴等福利待遇，与乡镇干部实际收入有较大差距。目前全州村主职干部薪酬约4万元/年，副职待遇仅为1-2万元/年。同时，离任村干部养老保障额度低。2011年，为规范和完善全省城乡居民社会养老保险制度，湖北省出台文件，将村主职干部个人账户基金纳入城乡居民社会养老保险个人账户基金统一管理。但据建始县村干部反映，村干部养老保险发放标准为283元/月，而低保户为375元/月、五保户为587元/月，村支部书记退休后保障较低，导致在职村干部工作热情不高，同时对新生后备力量的吸引力也不足，普遍存在村支两委人才结构失衡、平均年龄偏大、文化水平偏低、无年轻后备干部的情况。
关于激励乡贤返乡方面的政策瓶颈。目前农村社会面临大量人才流失的客观现实，乡贤作为农村优秀人才的重要来源，熟悉家乡情况、关注家乡发展、反哺生养之地，已经成为乡村振兴的重要力量。但恩施州现有政策侧重于吸引外地人才返乡发展产业，对于州内担任过一定级别行政职务的离退休干部以及具有很高威望和口碑的普通农村党员、党外人士以及一般村民作为乡贤返乡的政策支持不足。一部分人通过参与乡村治理、调解矛盾纠纷等，返乡发挥余热，单纯是做奉献，一般顾虑较少。但还有一部分擅长从事农业生产，希望通过领办企业带领村民发展产业致富，则在一定程度上会受相应规章制度、法律法规的限制。
关于农村基础设施项目建设方面的政策瓶颈。恩施州八个县市均为国家级重点贫困县，其乡村水电气路、民生改善等工程项目建设绝大多数由政府部门投资，大多采用公开招标的形式。由于农村基础建设项目普遍规模较小，且根据预算所拨发的资金有限，这使得很多施工企业能够从中获取到的利润相对较低，因此参与招投标的施工企业相对较少，农村项目建设工程常因为投标企业数量不足而流标，甚至多次招标，延长了项目工期，无法实现及时补足农村经济社会发展的短板。且在招投标过程中，开标、定标等环节均以行政单位为主体，视“土地为生命”的广大农民参与度较低，为后期的顺利施工埋下隐患。
对策建议
强化农技服务队伍建设。明确各乡（镇、办）农业技术推广中心为公益性一类事业单位，由县市编制、人社管理部门依照服务区域大小核定编制，纳入县市农业农村局直管事业单位统一管理。从2019年起，连续5年允许贫困县市每个乡镇每年招录1名农技推广员，参照事业人员管理。对恩施州每个重点贫困村招聘1名特聘农技员，作为贫困村科技扶贫带头人。允许现有“以钱养事”队伍中，具备条件的可参加公务员和事业人员招考，成绩优异、群众认可度高的，可提拔重用。将恩施州农业行业专业技术人员中高级职称比例由现行的35%提高到45%，新增比例全部倾斜到乡镇。
提高山区农业机械化运用能力。对贫困地区农机购置补贴政策按照金额包干、标准不变、目录自定、备案管理执行，在补贴额度和补贴标准不变的前提下，允许由各县市自行制定补贴目录，上报省级相关部门备案，解决贫困山区发展生产劳动力不足的问题。
降低市场主体融资门槛。对到建档立卡贫困村建产业基地，带动贫困村、贫困户发展种养业实现脱贫的市场主体，按照带动的贫困户户数，确定授信额度，在合作银行贷款允许参照扶贫小额信贷政策执行，即免担保、免抵押、全贴息。建立州级农业保险发展基金，对农业提供保险补贴。对中小企业金融服务实行单独考核，对客观原因形成的中小企业不良贷款和尽职管理的信贷人员做到尽职者免责。
破除土地资源利用瓶颈。相关部门需要结合恩施州发展实际，适当完善土地变更程序，提高审查、测算、环评效率。重点清理闲置土地，盘活存量，对闲置两年以上的土地，坚决限期依法收回，供给急需用地、效益良好的项目，提高土地利用效率，实现产业用地政策与产业发展导向相匹配。
提高村干部待遇。将年终绩效奖励、相关补贴等福利待遇也纳入到村主职干部工作报酬核算体系，在一定程度上提高村干部工资标准。提高村干部养老和基本医疗保险额度，建立财政专项基金，用于解决退休村干部福利待遇，保证村干部老有所养、病有所医。
构建乡贤返乡的工作机制。建立在外人才信息库，由地方政府牵头组织召开地区乡贤返乡交流会，鼓励乡贤到资源较丰富、乡村人才流出较多的地方开展乡贤回归试点示范，充分发挥乡贤在村级治理中的补位和辅助作用，做好“引智、引资、引才”工作。
优化农村项目流程。针对贫困山区项目建设工期长、任务紧、资金少的特殊情况，村级项目建设统一由村集体经营公司负责组织实施。
（李岩：农业农村部对外经济合作中心副主任、挂职湖北恩施州副州长；谢铭松：恩施州农业农村局调研科科长）