“一带一路”所取得的成果举世瞩目。无论在国内还是在国外，无论是在学术界还是在政府决策层面，围绕“一带一路”的许多重大理论问题远未取得共识。毫无疑问，这将阻碍“一带一路”的顺利实施。为此，我们将对“一带一路”建设中最基础的理论问题进行梳理讨论：“一带一路”是什么，“一带一路”要做什么，“一带一路”怎么做。同时，这些问题也是我们必须向国际社会讲清楚的。
“一带一路”当前面临的突出问题
“一带一路”是一个涉及多学科、多领域的新生事物，学界、政界、商界乃至公众对此存在认识上的分歧是很自然的。未来的实践过程中还会不断涌现新问题，这就需要我们“边干边学”，“摸着石头过河”。但是，针对“一带一路”最基本的问题必须在国内外尽快地取得共识，否则未来的实施过程将会使我们付出不必要的代价。目前，围绕“一带一路”基本问题存在的认知分歧与偏差大致可分为四类：
1，在国内学术界，存在对“一带一路”的界定的“泛化”和“虚化”。
由于“一带一路”涉及的领域很广，不同领域的学者把本领域中国需要解决的问题都赋予它。以“一带一路”的定位和目标为例，至少存在十几类目标：转移过剩产能或推动国际产能合作；推动中国企业“走出去”；为中国企业开拓海外市场；获取沿途国家的能源或资源；推动人民币国际化；实施对外开放，尤其是中西部内陆地区的对外开放；推行经济外交战略；服务于中国的周边战略或全球战略；服务于中国的西部安全；服务于中国政治经济地缘战略的重构；应对美国的“亚太再平衡”战略；向世界推广中国模式；推动中国参与全球治理并扩大在全球治理中的话语权；构建人文交流的桥梁；推动中华民族复兴的地缘大战略，等等。
当然，这还远非所有目标的清单。姑且不论“一带一路”是否具有能力承载如此多的目标，把中国如此多的目标都赋予“一带一路”本身就会给外部世界带来恐慌。国际上一种常见的质疑是，既然这些目标都是中国所希望达到的，我们有什么义务参与其中并予以配合？纵观世界大国推出的区域或国际战略，找不出这样的例子，把如此多的国内目标赋予其中。当然，我们并不否认这些目标的合理性，把这些目标与“一带一路”联系起来本身并无不妥之处，问题的关键在于是否应该把他们列为“一带一路”的战略目标。
2，“一带一路”与地方政府的机会主义行为。
截止到2014年底地方政府召开的“两会”，也就是“一带一路”倡议正式提出一年后，全国所有的省市自治区都正式把对接或融入“一带一路”写入其发展规划。这本身是一个积极的信号，表明地方政府决策部门对“一带一路”的认同和参与意愿。但我们也看到，许多地方政府主要是借“一带一路”平台规划大量的基础设施投资项目，并且这些投资项目本身具有高度的雷同性。
与此同时，许多地区通过发掘历史上不同朝代、多种多样的“丝绸之路”，争当“一带一路”的“核心城市”、“核心区域”，其目的是希望获得中央政府的优惠政策。实际上，许多地方政府把“一带一路”看成是向中央政府索取投资项目和优惠政策的机遇。在2015年发布的《“一带一路”白皮书》中，中央对这种热潮进行了及时的降温，没有确定哪些城市属于“核心城市”（只明确了新疆作为丝绸之路的核心区，福建作为海上丝绸之路的核心区）。近年来，这种现象有所遏制，但许多地方政府决策者对“一带一路”的认识误区和机会主义行为并没有完全消除。
3，沿途部分国家政府把“一带一路”理解为中国的对外援助项目，在参与“一带一路”合作项目中出现“等靠要”心态和向中方“索取高价”现象。
由于中国学术界把“一带一路”赋予了过多的中国目标，致使沿途一些国家把它看成是中国为实现自己的大国目标而推出的对外援助项目。这和国内地方政府的投机主义行为很相像。比如，某些国家在“一带一路”合作项目中，要求中方提供能够体现双边友谊的优惠利率；拒绝为大型基础设施项目的债务融资提供政府担保；提出突破企业投资盈亏线的商业条款，等等。其结果，一些投资项目不得不被迫暂停。
4，某些沿途国家，尤其是一些区域外大国质疑中国推进“一带一路”的战略动机。
这些国家的学者或官员对“一带一路”战略动机的质疑一方面源于中方学者、媒体对其表述的混乱；另一方面源于对中国的敌视和对中国和平崛起的不信任。这种质疑主要表现为以下几种类型：其一，“中国版马歇尔计划”。战后，美国为确立其全球霸主地位实施马歇尔计划，对欧洲盟国进行了大规模的经济援助。他们把“一带一路”类比为马歇尔计划，其结论必然是中国也要借此构建其霸主地位。其二，“新殖民主义”。西方学者把中国通过“一带一路”建设基础设施，开辟市场，
化解过剩产能，获取能源资源看成是“隐含的动机”，从而把“新殖民主义”与“一带一路”挂起钩来。其三，恢复朝贡体系。美国海军战争学院的中国问题专家霍姆斯明确指出，中国通过“一带一路”向邻国施展经济恩惠，以换取他们政治上的顺从。这是历史上中国王朝的常见做法。正是因为这种猜疑决定了他们对“一带一路”以及相关的亚洲基础设施投资银行持有敌视态度。
“一带一路”怎么做？
伴随2015年中国政府发布《“一带一路”白皮书》，“一带一路”已经从理念步入实施阶段，讨论“如何做”问题迫在眉睫。不过，要从不足两年的实践中总结出经验为时尚早。同时，鉴于“一带一路”本身是一个有别于现有区域经济一体化的新型区域经济合作机制，我们很难复制其它国家和地区成功的建设经验。因此，在这里我们仅就理论层面上需要注意的一些原则问题做一简要分析。
1，协调政府与市场的关系。
“一带一路”是中国政府倡导的一项重大国际战略，政府无疑发挥着引领者的作用。没有政府的引领，“一带一路”将失去发展方向，在起步阶段这一点尤为重要。理论上，政府发挥的功能至少有以下方面：首先是宣传“一带一路”的理念，消除国内外对其认识上的误解和猜疑。实践证明，这并非一件容易的事情。其次是构建中国与沿途国家之间的合作机制。
多元化合作机制是“一带一路”的突出特征，构建什么样的合作机制需要政府间的协商决定，并在很大程度上呈现出“一国一策”格局。再次是组建政府融资机构。作为经济外交的平台，“一带一路”建设不可能完全依赖市场融资；同时，以基础设施建设为核心的互联互通融资也不是纯粹的市场化金融机构能够完全承担的。目前，在这方面最有争议的是亚投行与“一带一路”的关系。许多人把亚投行看成是中国政府为实施“一带一路”而组建的金融机构。
事实上，从2015年3月英国及一大批发达国家加入亚投行起，它已经成为一个独立的国际金融机构，不会按照中国政府的意志服务于“一带一路”。最后，也是最重要、最困难的任务，政府如何引导企业在保障投资收益的前提下服务于国家的战略目标。无论是民营企业还是国有企业都没有义务以牺牲自身的投资收益服务于国家的战略目标。如何构建能够兼顾政府与企业利益的运行机制是保证义利观得以贯彻的必要条件，也是“一带一路”最终能否取得成功的前提。
“一带一路”不是一种对外援助项目，而是一种新型的区域经济合作机制。既然是国际经济合作，它就必然需要以市场为基础，以企业为主体。否则，“一带一路”将不可持续。在起步阶段，我们看到大型国有企业成为“一带一路”建设的主力，但并不意味着这是一种常态，更不能因此而否定它的市场化基础。大型国有企业先行一方面源于它们在基础设施建设领域的国际竞争力，另一方面源于适用于民营企业、中小型企业的融资体制尚未形成。中国近40年的国内改革进程都是围绕政府与市场的关系展开的，现在则需要在国际经济合作中协调两者间的关系，其困难可想而知。
2，协调中央政府的目标与地方政府目标的关系。
长期以来，地方政府与中央政府的政策博弈重点集中于财税领域。随着“一带一路”的全方位对外开放，尤其是经济外交战略的实施，地方政府与中央政府的政策博弈开始扩展到外交领域，要求中央政府给予本地区更大的外交决策权成为许多地方政府的一项优先诉求。毫无疑问，“一带一路”建设需要发挥中央政府与地方政府两个积极性。地方政府的积极参与对于“一带一路”的顺利实施至关重要，但我们必须意识到，地方政府所追求的目标与中央政府的目标并不完全一致，尤其是在外交领域，地方政府既没有动力也没有能力去实现国家的外交目标。
之所以要求获得更大的外交决策权是因为，越来越多的地方政府意识到，开放程度、外交决策权与本地区经济发展的潜力直接相关。实践中，一些沿边地区要求与地理上毗邻的国家、宗教文化上相似的国家之间构建自由贸易区、次区域合作机制及其它机制化合作。这种要求显然超越了外交决策的基本原则，倘若完全满足地方政府对外交决策权的需求，结果轻者有可能会造成地区间政策的不公平，重者则可能损害国家的统一。
3，协调中国与沿途国家之间的利益分享关系。
“一带一路”的重要标志是义利观。按照义利观的要求，作为“一带一路”的倡导者，中国与沿途国家的合作中需要做出适当的利益让渡。理论上，这种让渡有可能会采取多种形式，如“搭便车”，“多予少取或只予不取”，注重长期利益，避免追求短期利益，等等。
实践中，利益让渡会面临一系列挑战：首先，如何把握利益让渡中的尺度？沿途国家多达60余个，其中绝大多数属于发展中国家，它们都希望通过参与“一带一路”能够搭上中国经济的快车和便车，但是中国自身的实力是否有能力让这些国家都来搭便车？其次，如何避免其他国家搭便车过程中所引发的“道德风险”？微观经济学原理告诉我们，当契约的一方不完全承担风险后果时就有可能采取自身效用最大化的自私行为。最后，利益让渡适用于哪些国家和哪些领域？义利观所谈到的“多予少取或只予不取”并非对所有国家和所有领域一视同仁。从平等交换到多予少取，再到只予不取，究竟选择哪种合作方式并没有统一的标准：利益让渡过少，义利观就失去了意义；利益让渡过多，“一带一路”就演变为对外援助项目，失去了可持续性。
4，协调经济目标与非经济目标的关系。
“一带一路”是中国经济外交的主要平台，这就注定它的目标是多重的，既有经济目标，也有非经济目标。对此我们无须讳言。问题关键首先在于如何界定它的非经济目标。固然，实现命运共同体、实现民心相同、创造稳定的周边环境、提高周边国家及沿途国家对中国和平崛起的认同等都属于非经济目标，但如何把这些非经济目标细化为可操作的目标还有很长的路要走。其次，让沿途国家（乃至整个世界）接受“一带一路”的非经济目标是消除外部猜疑的必要条件。最后，如何确定经济目标与非经济目标的关系是经济外交的一个普遍性难题。
5，协调对外开放与维护国家安全的关系。
“一带一路”是新时期中国全方位对外开放的重大举措，因此其潜在收益将是前所未有的。同时，全方位的开放也将带来前所未有的风险。在经济层面，大规模的基础设施与互联互通建设跨越的投资周期长，投资规模大，涉及一些国家的敏感部门（如港口、公路、铁路、机场等），需要应对投资的金融风险、政治风险、法律风险等。在政治安全层面，“一带一路”跨越不同政治制度、宗教文化的国家，一些国家甚至是公认的全球恐怖主义的集中地，全球毒品的发源地，面对全方位的开放，国内的安全风险防范机制必须相应地建立起来。在国际关系层面，区域外某些大国的掣肘不容小觑。它们既可能通过策动沿途国家的政局变动，也可能通过经济手段阻碍“一带一路”的顺利实施。
这些问题关系到“一带一路”建设的成败。其中，绝大多数并没有现成的答案，有待于中国与沿途国家的共商、共建，探索新的合作道路。
（本文转自：《国际贸易》2017年第4期）
作者简介：
李向阳，中国社会科学院亚太与全球战略研究院院长、研究员；