前不久，受连续降雨影响，位于陕西省西安市新城区新城广场西侧的明秦王府城墙遗址修复保护砌体发生坍塌，现场一辆公交车、三辆私家车受损，有四名群众被坍塌时溅起的砖石擦伤。专家现场勘查表示，坍塌部分为原城墙遗址新筑保护性土体和外包砖砌体，未伤及原明代城墙夯土。文物部门现场落实抢险保护措施。
文物为什么会存在安全隐患？当文物出现安全事故时，哪些部门该承担责任？如何更好地对文物进行保护、展示与利用？《法治日报》记者对此进行了采访。
防灾减灾能力欠缺文物存在安全隐患
实际上，遗址遗迹等文物出现非人为坍塌或损害的事例并不少见。
2004年10月17日，位于山西平遥古城正南门的一段长约15米左右的古城墙突然坍塌。坍塌原因为常年积水，墙体侵蚀严重，土质疏松，年久失修。
2014年8月18日，位于湖南省长沙市岳麓山下的岳麓书院一棵古树突然齐根折断，树体倒向文庙大成殿，导致大成殿一半左右的建筑垮塌，当场造成3人被压。1名女性游客抢救无效死亡，另外1名游客和1名书院工作人员受伤。
2018年5月23日，颐和园瞰碧台发生火灾，过火面积约20平方米，无人员伤亡。经消防部门调查，排除人为、雷击等因素，不排除电气故障引发火灾的因素。
中国传媒大学文化产业管理学院法律系主任郑宁认为，防灾减灾技术研究不足是文物遗址存在安全隐患的原因之一。此外，防灾减灾整体能力不强，一些地方文物防灾减灾工作未得到应有重视，文物防灾减灾尚未作为重要和专项内容纳入地方自然地质灾害监测预警和防灾减灾体系当中。各地基层文物部门和文物保护管理机构队伍建设薄弱，人员力量普遍不足，长期缺乏维修保护等都是文物存在安全隐患的原因。
在郑宁看来，相关部门需要进一步完善文物防灾减灾应急机制，指导各地根据实际制定文物防灾减灾和抢险救灾应急预案，完善文物灾害险情监测预警、风险评估研判、灾情防范、受灾处置、信息报告、灾后修缮修复等一系列应急处置程序和措施，切实增强文物安全应急处置能力。
郑宁认为，在文物修缮中就要考虑防灾问题，在坚持不改变文物原状的原则，不影响文物本体安全和环境风貌的前提下，应该将建筑加固、防震、防渗、泄洪等文物防灾抗灾措施，作为文物修缮内容予以同步考虑、同步设计、同步实施。与此同时，有关部门应该开展专项系统研究，深入挖掘一些古城、古村落和古建筑等本身具有的独特防灾体系和抗灾功能，充分发挥其在现代城乡防灾减灾中的重要作用。
陕西省西安市社会科学院历史文化所所长周荣认为，有关部门应对文物遗迹增加主动性的保护、巡查和监测，利用科技手段，进行文物本体的沉降，对文物外形出现的改变及时监控处理，运用现代技术手段，未雨绸缪，将问题在萌芽阶段时处理掉，以避免出现更大的灾害。充分做好提前预案，对于文物遗址，尤其是在城市中心区面临极端天气或是特殊情况的处理上，加强主动监测和维护管理，一是尽量消除隐患，二是即使问题发生，也能将问题造成的伤害程度降到最小。
文物发生安全事故管理部门承担责任
根据文物保护法第八条规定，国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。
郑宁分析称，当遗址遗迹出现非人为坍塌或损害时，当地文物行政部门、当地政府应当承担责任。
根据文物保护法第二十一条规定，国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。
郑宁分析称，遗址遗迹的使用人、所有人应承担修缮、保养等法定职责；不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助。
根据文物保护法第七十条规定，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，可以并处二万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得：文物收藏单位未按照国家有关规定配备防火、防盗、防自然损坏的设施的。
因此，郑宁认为，在明秦王府城墙遗址修复保护砌体发生坍塌的案例中，面对墙体反复出现的损坏信号和明显的灾害环境，仅采取搭雨棚、加排水沟等措施，而未对有明显隐患的地方采取防护措施，应当根据上述规定，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，可以并处二万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得。
在周荣看来，文物与遗迹损坏主要存在两种情况：一种为主观故意，国家有相关的法律对违法者予以一系列处理和处罚，这种破坏相对而言较好追责，比如对文物遗迹未经过允许进行改变、破坏或损毁，这种情况按照文物保护法等相关法律法规进行处理即可。另一种非人为的损坏则较难处理，以此次西安明秦王府城墙坍塌为例，坍塌原因的确是由于西安今年雨水非常多，超出以往降水情况，并非是某些个人或团体故意为之。又比如南方的洪水，把一些文物古迹的桥梁冲毁等，这些由于非人为因素造成的文物保护方面的破坏，反而不好追责。
因此，周荣认为，遗址遗迹出现非人为坍塌或损害的情况较麻烦，存在很多衔接上的问题。比如，某处文物的日常管理和维护由区文物保护部门负责，他们发现了这一文物存在的问题并需要处理，处理的资金需要申请，上级资金的拨放又需要经过专家评审、验收、维护方案的确定等一系列审批过程，导致事件的出现和政府工作的流程存在时间差，而这些时间又是不可压缩的，因此较难判断主要的过错方。所以，还是要将主动预防和监控监测走在前面，以避免文物损坏的事件发生。追责只不过是一种事后补偿，更多的是要从过程中汲取经验教训，但对于文物价值本身而言于事无补。
如果有游客或市民因文物安全事故遭到人身财产损失，郑宁认为，根据《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第六条第一款，当地文物行政部门负有对文化妥善管理、安全保障的义务，未及时维修造成人身财产损失的，应承担责任，并由其赔偿。
优化文物保护体系合理展示利用文物
关于遗址遗迹如何更好地保护、展示与利用，周荣提出了三点建议：一是展示与利用一定要放在保护的后面，保护为先，所有对文物的展示与利用都要建立在不破坏文物这一前提下，之后再进行适当、合理的利用；二是秉持最小干预原则、远瞻性原则和不破坏文物本体等原则，对文物进行长期监测，及时对轻微的问题予以处理，避免出现大的灾害；三是利用视频监控、沉降监测等现代化技术手段，建立常态化的主动性保护和监测体系。
郑宁则建议，由国家文物局牵头成立专门工作小组，首先对与文物保护责任有关的法律法规、政策进行梳理，对相关问题进行调研、评估，最后制定出文物保护责任终身追究制的具体办法，并尽快付诸实施。此外，对目前已有的相关典型案例，积极开展通报宣传，发挥“以案说责”的示范作用，争取把文物保护责任终身追究制尽快落到实处，发挥其应有的警示和教育作用。
郑宁认为，首先，要坚持古建筑保护与城市建设并重的原则，合理规划古建筑保护范围，城市建设在总体上应该与古建筑的风格保持协调，所以做好城市规划是重中之重。
其次，增强公众保护意识，完善相关法律法规。文物遗产是不可再生的人文资源，因此对文物的保护应该被提升到全民参与的高度，以政府为主导，完善文物保护法治体系，让全民自觉积极地参与到古建筑的保护之中。同时利用现代媒体充分宣传古建筑的文化价值，使人们对其产生关注与寄托，从根本上做好保护工作，也能更好地发挥出传统文化的价值和作用。
第三，提高文物遗迹保护的技术含量。不同类型的文物遗迹应区别开来，采用传统技术与现代科技相结合的方法，定期进行维修和修复。在修复和保护的过程中要充分认识其特殊性，保持文物遗迹本身和所代表的历史性和美学性。每一项修复活动都需要有正确的理论指导，同时要开展相关的多学科合作。
第四，加强对古建筑的灾害防护工作。古建筑的修缮工作要做到防范于未然，最大限度地减少火灾等自然灾害造成的影响。加强对电源和火源的管理，根据不同的火灾扑救需要合理布局不同的消防器材；加大火灾预防技术的应用，使用各种有效的探测报警系统。
第五，综合考虑古建筑与周边环境的互动关系。对于文物古迹的保护不应只关注文物自身，更应当充分考虑到古建筑与周边环境的互动关系，尤其是做好安全性保障。