中国古代的社会救助在很长时期里主要局限于官方主导的赈灾救荒和民间宗族的内部互助，两者均以乡村地区为重点，多属于对特定对象的临时性、应急性举措。进入宋代，随着社会环境的变化，城市社会救助日趋活跃，不仅打破了原有的救助格局，而且引发传统救助结构与模式的一系列变革。
突破荒政模式：城市官方救助体制的建立
宋代城市社会救助是在官方的推动和主导下兴起的，是宋政府面对城市转型和社会变革所作出的一种反应。
入宋以后城市发展的空前兴盛，表面上看是传统坊市制趋向解体和政治控制相对松弛的结果，实质乃是各级城市日益突破原有政治和军事性质所构成的限制，开始形成具有一定自主性的文明形态和社会体系的反映。但城市人口的不断增长和社会关系的快速变化，也带来激烈的社会竞争，导致居民贫富分化日趋严重，引发一系列的社会问题，有时影响到统治秩序的稳定。在这种情况下，政府不得不调整政策，结合城市社会的特点，探索有别于传统荒政的救助体制。
宋代城市官方救助体制是在北宋中后期逐渐建立起来的。嘉祐二年（1057年），宋仁宗下诏，令天下设置广惠仓，用以救助各地“在城老幼贫乏不能自存者”。这是宋廷首次颁布面向全国的城市救助政策，也是首个全国性的城市救助机构，由此形成以广惠仓救助城市、常平仓救助乡村的格局。此后，宋廷又陆续颁行一系列救助政策和措施，包括针对无业流浪人员的“惠养乞丐法”、针对鳏寡孤独疾病残废人员的“居养令”、针对各类穷困居民的“助葬之法”等。及宋徽宗即位，进一步加强官方救助力度，推进救助活动的制度化。他诏令各地城镇广设居养院、安济坊、漏泽园等救助机构，明确各救助机构的职能，规范其活动方式，并注重特定情况下的专项救助，形成了济、养、赈结合的较为全面和系统的城市救助体系。宋室南渡后，城市官方救助的主体由中央朝廷逐渐转向地方政府，各地根据自身的实际情况自主地开展救助活动，构建不同特色的救助体系。
与传统荒政侧重于对灾荒民众的临时性救助不同，围绕城市建立的官方救助以日常性的贫困救济和生活保障为重点，其救助对象涉及各种城市“贫民”和“穷民”。所谓“贫民”，包括资产微薄的坊郭下等主户和没有资产的客户等，他们生活艰难，而且很不稳定，“一日失业，则一日不食”，极易陷入破产困境；所谓“穷民”，包括老幼孤寡、疾病残废、流浪乞丐等，需要依靠救助才能生存。从救助类型来看，除了临时赈济，更主要的是预防性救助和补偿性救助。前者重在对各类贫穷群体的日常救济，以帮助他们维持最基本的生活；后者是对诸如贫困士人、宗室、老人、寡妇等特定群体的优待抚恤，以帮助他们稳定生活。就救助方式而言，则有无偿（免费发放钱米等）、有偿（平价或减价出售粮食等生活必需品）、收养（集中安置）、放免（减免税收和相关费用）、资助（针对特定情况的额外救助）等。
超越宗族视野：城市民间救助的活跃
民间救助是宋代城市社会救助体系的重要组成部分，它是随着市民阶层的发展壮大和市民社会意识的不断增强而兴起的。
从救助活动主体来看，参与城市民间救助的涉及工商业者、官僚士人、佛道人员等众多社会群体。其中，官僚士人大多本着传统儒学所倡导的仁义思想和社会理想，将参与社会救助活动视为仁义的实践与推广。佛道人员均倡导慈善和救济思想，以此作为宗教修行的一种形式。事实上，当时官方创办的各种城市救助机构，有不少是交由佛道人员具体运作和管理的。相对而言，作为市民阶层主体的工商群体最值得关注。他们以积极的姿态参与各种社会救助，固然与传统施恩思想和官方政策鼓励有关，但更主要的是出于社会责任和义务意识。时人吴自牧《梦粱录》对南宋临安城富室的救济活动有具体介绍，其中提到，不少富室事先沿门察看穷困之家，到夜里“以碎金银或钱会插于门缝，以周其苦，俾侵晨展开户得之，如自天降”。这种救助行为显然已超越名利层面，而是基于社会责任意识的自觉举动。
从救助活动形态来看，城市民间救助主要有街区救助和同业救助两种类型。街区救助是在一定街区范围内的救助活动，其特点是救助对象的不确定性和救助活动的开放性。如时人龚明之《中吴纪闻》记载，北宋后期苏州城巨富朱冲常广施钱财以济街区贫疾之人，“每遇春夏之交，即出钱米药物，募医官数人，巡门问贫者之疾，从而赒之”。周密《武林旧事》也说，南宋临安城的工商富室往往对所在街区的贫乏之人“随时有所资给”。同业救助是同行业经营者之间的互助，属于有组织的救助活动。南宋人刘宰所说的建康府“行院”组织，便是这方面的典型案例。他具体解释说：“且如有卖炊饼者，自别处来，未有地与资，而一卖饼诸家便与借市，某送炊具，某贷面料，百需皆裕，谓之护引行院，无一毫私心。”
从救助活动内容来看，城市民间救助主要是对贫乏困顿之人的饥寒救济，以帮助他们维持最基本的生活。有关史籍记载，南宋临安城里的不少富室“多是恤孤念苦，敬老怜贫”，对于贫户穷民，或是“以钱物周给，助其生理”，或是“散以棉被絮袄与贫丐者，使暖其体”。在部分城市，由大家富室轮流救济，形成连续性的常规活动。文天祥谈到家乡江西吉州庐陵一带富室救济活动时说，其所居街里居民千余家，富室“常年家中散米”，各家“以次接续赈粜”，连续不断。
新传统的形成：宋代城市社会救助的特点
从表面上看，宋代城市社会救助体系的形成和发展，不过是官方主导、官民结合的传统救助模式由乡村向城市的移植。但实际上，城市和乡村对社会救助有着不同的需求，城市救助活动既有别于此前历史上的传统形态，也与乡村民间救助存在很大的差异。
相对于传统荒政和民间宗族互助，宋代城市社会救助有三个突出特点：
一是救助对象的开放性和广泛性。救助活动不再局限于特定的灾荒民众和本族成员，而是面向广大普通贫乏居民、老弱病残之人、鳏寡孤独者、流浪乞丐，以及生活困难的官宦士人、皇室宗亲等，涉及城市社会的各个阶层和群体。这实际上打破了长期以来广为流行的“尊卑有别”“上下有序”的等级观念，使得救助活动开始由“恩赐”性质转向人们普遍享有的社会权利。从某种意义上讲，这是城市居民发展壮大所引发的超越贵贱等级关系的意识觉醒的反映。
二是救助活动的日常性和系统性。救助重点不再停留于临时性的赈灾救荒，而是转移到日常生活救济。虽然城市贫困人口的增加部分原因是灾荒所致，但更主要的是由于日趋激烈的社会竞争和经营活动的失败。赈灾救荒并不是城市社会救助的重点，而日常性的生活救助实际上是调节社会关系、缓和贫富对立、避免社会矛盾激化的一种方式。与此相联系，救助内容也不再局限于简单的饥寒救济，而是扩大到养老、育幼、恤残、助医、防暑、助葬等诸多方面，涉及不同贫困群体生存和生活的各个层面。
三是救助行为的组织性和规范性。宋朝官方不仅先后创建一系列专门性的城市救助机构，而且围绕各种救助活动和行为标准颁布了诸多专门性法令和法规，如救助赤贫者有居养令，安置流浪人员有乞丐法，开展疾病救助有安济令，资助贫民养育子女有助民举子法，收养遗弃婴儿有慈幼法等。这些法令法规对于救助的主体、对象、内容、方式，以及经费来源、日常管理等，都有着较为明确的规定。民间救助活动虽不及官方的系统，但也呈现出一定的组织性和有序性。
