探索中国特色小镇精细化社会治理模式——对古镇镇国家特色小镇社会治理的思考
刘建辉
古镇镇是第一批入选住建部、国家发改委和财政部公布的中国特色小镇。兴起于浙江的特色小镇理念，在国家的助推下已向全国渗透。而其在自身发展演化和媒体传播报道进程中，已从经济和产业视角向文化和社会等更宽广的领域延伸。当前，对特色小镇的解读和研究，从经济、产业甚至文创视角的非常多，但从治理视角的比较少。对古镇特色小镇的建设，笔者尝试从治理的角度去思考，以精准治理的理念，探索特色小镇社会治理精细化之路。
一、以精准治理视角解读特色小镇，以精细化社会治理缔造小镇之魂
1、准确把握特色小镇灵魂。
正确解读“特色小镇”，准确把握特色小镇的灵魂，是进入创建序列的特色小镇首先要深入思考的问题。
随着我国城市化进程不断推进，各种“大城市病”已经突显。人们开始向往生活与创业共融的新型空间，特色小镇适时应运而生。特色小镇是产业、文化、旅游和社区四大功能的叠加，是生产、生活、生态的融合，是“产、城、人、文”一体化的新型空间。在互联网时代和大交通时代，这种新型空间符合现代人既要在市场大潮中激情创新、又想在优美环境中诗意生活的追求。
由此，对特色小镇的解读不能单纯停留在表面的特色上。深层的、差异化的小镇内涵、小镇风情和小镇文化才是特色小镇建设的最终目标。因此，“特色小镇”的“特色”，不仅仅体现在产业集聚的特色，也不仅仅是经济发展的招牌，而是由人们的生活方式（包括其物质、制度、精神形态）自然融合而成的、独具性格又充满活力的小镇生活形态——这就是特色小镇之“魂”。
城镇运行三分靠建设，七分靠治理。缔造特色小镇之魂不可能毕其功于一役，而需要深谋远虑、锲而不舍。从发轫之时就应将特色小镇建设全方位纳入精准治理的范畴，下精细功夫进行治理打造，逐步实现小镇生产、生活、生态的有机融合,最终形成人们向往的专业化、集成化、开放化、网络化、生活化、便捷化的新型众创空间和生活空间。
2、精细化治理解决“最后一公里”问题和规避特色小镇建设误区。
当前，受行政领域粗放式管理思维的影响，过去笼统的、模糊的管理方式导致“最后一公里”等问题长期得不到解决。另外，在特色小镇的建设中，如果仍然推崇政府全盘包揽、粗放式、运动式的旧行政管理模式，以产业经济导向的特色小镇建设会潜藏“有规划无文创”、“有产业无消费”和“有特色无灵魂”等问题，这会使特色小镇建设走入误区。在国家治理现代化的背景下，传统粗放式社会管理已经无法满足时代需求，必须加快向精细化社会治理转型。
精细化治理具有刚性管理和柔性服务两方面的内涵。刚性管理是通过规则的系统化和具体化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协作和持续运行的管理方式；柔性服务是不局限于以追求效率为目的流程再造、结构优化，还包涵人文关怀以及对美好生活状态的倡导等柔性特征。刚性管理与柔性服务结合的精细化治理不仅能解决特色小镇建设当前问题和潜在问题，而且对缔造小镇之魂具有天然的契合点，是建设特色小镇最佳的“技术工具”。
二、探索精细化社会治理模式，打造富有活力的灯饰特色小镇
古镇镇是全国闻名的灯饰之都，已形成以古镇为中心辐射三市11个镇区产值达1000亿的产业集群。对于灯都古镇而言，其特色小镇的“特”更多在于灯饰产业，但“魂”显然不可能来自于产业和GDP，而应来自小镇能吸引到的人及他们的小镇生活。要打造“近者悦、远者来”的小镇之魂，要把精细化治理理念贯穿于特色小镇建设和治理全过程，努力打造古镇镇精细化社会治理模式。
（一）建立“一核多元”社会治理体制，以法治手段推动精细化社会治理。
1、建立“一核多元”社会治理体制。
特色小镇是一个共建共治共享的工程，它的建设成败在于社会是否有活力，市场是否有热情。因此，要求建立党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的“一核多元”精细化社会治理体制，充分发挥党委政府的核心指导作用，推动社会、市场协作的多元化治理。
要建立“一核多元”社会治理体制，党委政府角度定位要精准，要将自己定位于平台的搭建者、公共物品的提供者、外部效应的消除者、市场秩序的维护者的角色，把精力重点放在研判趋势、编制规划、制定政策和统筹制度性设计、全局性事项管理等方面，切实发挥好统筹、协调、指导、督促作用，从宏观层面推动社会治理精细化。
2、以制度化促进社会治理精细化。
要注重制度设计。一方面，通过制度设计，对行为主体在权限、责任上进行精细明确的规定，使政府、社会、市场在法治框架内各尽其能、各司其职又相互合作，努力打破社会管理体制多重规则混杂以及行政性羁绊的状况，激发社会自治、自主、能动力量，形成多元协作的善治格局。另一方面，制定社会建设、社会管理、社会服务、社会安全等方方面面制度，形成系统全面的制度体系，通过法治化促进社会治理精细化。
古镇镇将出台《古镇支持特色小镇建设财政扶持办法》、《古镇镇金融支持特色小镇建设方案》、《古镇镇推动灯饰产业智能化发展的意见》等政策文件，制定招商引资机制、资金保障机制、政府监管评估机制、政府管理和服务机制等。这些制度有些很有前瞻性，比如全球公开招投标选择特色小镇专业运营企业；以市场化机制引导基金、社会资本参与特色小镇发展；设立规模100亿元的特色小镇建设基金；期权式奖罚制度等。并在商事登记制度、行政管理模式、城市管理模式、投资便利化等方面全面对接国际先进标准与通行规则，形成古镇镇制度创新高地。
此前，古镇镇党委政府在调动社会力量参与社会建设和社会治理方面已开展了富有成效的实践。比如：通过土地配置调动企业参与商贸配套的建设；调动社会力量参与生态园的建设；调动企业参与灯光文化节营造；调动商协会参与社会治理等等。目前，古镇镇的社会投资已涉及领域包括基础产业、金融服务、教育医疗、文化体育、旅游养生等。
（二）注重顶层设计，搭建特色小镇精准治理平台。
古镇在社会治理方面很重视顶层设计。原设有古镇镇社会建设咨询委员会，负责对进行社会治理研究和辅助决策。古镇将建设“灯饰产业智库”，以更大的视野网罗人才和智力资源，形成由国内外专家学者、企业家、政府官员等组成的专家库和由专业技术人才组成的人才库。在顶层设计的框架下，一方面为古镇特色小镇的规划建设提供全球视野和国际高度的决策辅助；另一方面为企业提供管理决策咨询和技术服务，使特色小镇的编制规划和规划执行都运用到顶层设计理念。
目前，古镇编制了《古镇镇灯饰特色小镇建设发展规划》，从产业特色、城镇规划布局、功能融合、创新业态和投资机制等方面高起点规划、高标准建设。秉持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以灯饰产业为核心，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台，着力在智慧城市、健康城市、海绵城市、生态文明示范城市、全域旅游示范城市等标准规划建设，从宏观上搭建精细化的小镇治理平台。
（三）以信息化引领社会治理精细化，推动公共管理和公共服务的精细化。
当前，网络与我们的工作生活学习息息相关，社会治理精细化已与信息化建设密不可分。古镇通过推动现代信息技术应用和治理工具创新，提升社会治理的精细化水平和公共服务水平。
一是推动公共管理的智能化和高效化。发挥信息化和大数据在社会治理精细化中的作用，推进部门数据共享、工作流程优化，破解部门间、条块间的信息分割、相互掣肘的局面，破除各种利益的藩篱，推动社会管理向人性化转变。古镇网格化管理服务平台通过数据管理，全方位、多角度收集数据，促进问题的反馈与解决。古镇还将构建“一站式”大数据公共服务管理系统平台，实施线上线下结合的O2O式公共服务创新模式。线下组建创业服务中心，以“政务大厅+服务超市”的形式提供一站式服务。线上开发云服务平台，提供政府事务、办公事务、生活配套事务等全方位服务。
二是推进公共服务供给的智能化与高效化。高度重视民生领域的信息化建设，一方面尝试整合教育、医疗、就业、社保和民政等社会公共资源，逐步打造数字化综合民生服务平台（比如古镇居家养老信息平台），并规划未来社会治理云服务体系；另一方面利用大数据技术，通过建立各种功能与服务数据库（如古镇新媒体中心），分析公众诉求、把握舆论动向，并有针对性地提供公共服务和舆论引导，全方位动员各方面力量深入细致地开展工作，将矛盾化解在萌芽状态。
（四）着力营造形成“精细治理文化”，全面发动和链接社会力量参与特色小镇建设。
社会治理精细化“始于规则、终在文化”。其最高境界是形成被广泛认同的“精细治理文化”。要从上而下，把精细化治理理念贯穿于特色小镇社会治理全过程当中。在与社会治理相关的目标设定、行为规范、规章制度和政策策略等当中，渗透精细化治理理念，逐步形成一种“精细文化”和“工匠精神”。并将精细文化建设渗透于日常治理活动之中，植根于治理创新之中，融汇于公共服务之中，逐步形成精细化治理的长效机制。
另外，特色小镇的成功与否取决于社会的参与度，而参与度又取决于认同度。所以，要强化特色小镇建设宣传力度。对内宣传上，要进行有效的宣传发动，提升社会力量的能动性和热情，以精细化文化自觉参与到特色小镇建设，形成共建共治共享的格局。对外宣传上，因为古镇不仅是中国特色小镇、也是世界灯饰之都的强有力竞争者，所以宣传上不能局限于小镇视野。要站在全国、乃至全球的高度上，通过举办高端论坛、研讨会等方式来占领政治高地和舆论高地从而获得更多话语权，争取更多、更大的资源投入到古镇的特色小镇建设中来。
三、以德治、法治、自治推动社区精细化治理，逐步打造高品质生活需求的社区生活
作为特色小镇四大功能之一的社区，是人们生活的基本平台，社区治理水平直接影响人们的获得感和幸福感，也直接影响特色小镇的建设成效。如何打造精致的社区，这是古镇镇特色小镇当前重点研究的问题。党中央、国务院最近颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（下称《意见》），对城乡社区治理作出全面、系统、深入部署，是国家推动精细化社区治理的重要依据。
古镇镇是全球灯饰的源产地，未来蓝图是逐步形成世界灯饰产业总部经济，打造世界灯饰之都，需要吸引国际化、高精尖、创新型的企业和人才入驻。形成吸引力不单在于高端产业，不单在于优美的环境，更多在于优质、优裕、能满足企业发展及其人才高品质生活需求的，具有较强归属感的小镇社区生活。从这个目标出发，古镇未来的社区要建成两个“家园”：一是环境优良安全、生活方便、服务齐全的居住家园；二是具有文化感召力、亲和力的精神家园。
要实现两个“家园”的建设，要以《意见》为纲领和指导，要以“德治、法治、自治”“三治”融合的方式，全面推动精细化社区治理，从而达成社区的“善治”。
（一）以德治建设强化社区文化引领能力，提升居民道德素质和社区文明程度。
建立德治建设体系，强化社区文化引领能力，把社会主义核心价值观和正向的道德理念、价值追求与人们的日常生活紧密联系起来进行宣教，促进人的素质提高。主要亮点：一是开展全民修身行动。从2011年开始开展系统性的全民修身行动工程，至今已成为古镇的常态化工作、内化为几十万新老灯都人的自觉行动。二是推动“文化强镇”的建设，加强农村社区公共文化服务体系建设，提供多样化的文化服务。在文化硬件上建有镇文化中心、灯文化博物馆；在文化软件上编有本土教材、保育有非物质文化遗产六坊云龙舞、培育形成特色的“古镇精神”。三是弘扬慈善理念和志愿精神，每年开展慈善万人行活动和志愿服务活动，各村成立用于村民互助的“青少年教育及扶贫基金”，形成与邻为善、守望相助的社区氛围。四是以镇村一体化的社区学院为平台，推动社区教育和终身教育，逐步提高人的素质。五是修改完善和大力宣传村规民约，并以制度推动强化规范约束，发挥明导向、正民心、树新风的积极作用。
（二）以法治建设推动社区管理服务，建设安宁祥和社区。
积极推进农村社区治理理念创新、实践创新、制度创新，弘扬社会主义法治精神，坚持运用法治思维和法治方式服务民生、解民难、化民忧，建设文明祥和的社区。二是加强法制宣传，坚持办事依法、遇事找法，用法解决生产生活问题、靠法化解矛盾纠纷。古镇的每个村都建立健全“一办一委三室”，即社区综治办、人民调解委员会和警务室、律师工作室、信访接待室，加强辖区治安防范、纠纷排查、矛盾调解、法制宣传等。特别是全镇13个村居一村聘请一位法律顾问，坚持“提前介入、事先研究、从源头消除和控制风险”的服务理念推动村的依法治理。三是推动农村“三资”管理系统，把农村土地租赁合同、买卖合同等全部纳入系统管理，减少合同管理漏洞。四是建立农村社区综合服务中心，设置服务窗口，优化服务流程，规范服务标准，完善信息服务系统，实行代办服务、首问负责等制度。五是综合执法管理有保障。各村利用网格化管理服务平台推动综合执法管理，还大投入建设“村村通视频”项目和推广门禁系统建设工作，通过技防加强社区治安管理，提高人们的安全感。
（三）以自治建设推动社区共治，激发人的责任感和参与活力。
建立农村社区治理体系，鼓励和支持社会各方面参与。不断激发社会活力，促进政府、社会、居民三者的良性互动，建成自我管理、自我服务、自我监督的自治体系。重点措施：一是将出台《关于加强和完善古镇镇农村社区治理的指导意见》和多个实施文件，确定完善农村社区治理的发展思路和推进策略，形成既有共性又有特色的农村社区治理模式。二是加强基层党建工作，以党建带动社区自治。三是通过公益创投和政府购买等形式，培育社区社会组织、志愿者组织以及商协会行业组织，夯实社会力量参与社区治理的基础。四是推动“四社联动”机制，提高居民议事协商能力，协同参与社区治理创新，最终达到承接政府转移职能、满足居民需求、构建和谐社区的目的。五是将古镇镇特有的行业协会、异地商会高度发达的资源优势发展成为社会建设、社区治理的又一有生力量。六是强化社区医疗、教育、文化、养老等基本服务功能，为辖区居民提供多元服务。七是进一步强化社区参与机制建设，通过加强社区议事协商、推进社区事务民主决策、扩大社区民主评议、完善村务公开等事项，调动社区群众的参与热情，促进政府治理和群众自治的良性互动。
通过强化社区功能，突出社区自治与自我服务能力。一方面通过社区治理活动的充分参与、社区文化的共同培育，增强小镇从业者的主人翁意识；另一方面通过社区公益服务的互助、社区朋友圈的扩大、众创业生态环境的营造，增强从业者对小镇的感情认同。
精细化社会治理，将使特色小镇成为一个新型的众创空间和生活空间。不久的将来，在特色小镇工作与生活，会是最让人羡慕的一种生活状态。
（作者系广东省中山市古镇镇党委书记）
